Articolo 54 – Questione di Legittimità Costituzionale? Perplessità.
I° Capitolo Articolo 3 eguaglianza e ragionevolezza

Il GUP della Sicilia verso la "Questione di Legittimità costituzionale".
Le nostre perplessità a seguito degli arresti giurisprudenziali
della Corte dei Conti Centrale d’Appello.

Quando la battaglia sull’applicazione dell’art. 54 d.p.r 1092/1973 sembrava ormai definita innanzi ad una inequivocabile nomofilachia delle Corti Giurisdizionali Centrali (I^ Sezione CC Centrale Sent. 422/2018 d.8.11.2018; 30/2020 d. 6.2.2020 II^ Sezione Sent. 61/2019 d. 4.3.19; Sent. 197/2019 d. 5.6.19; Sent. 205/2019 d.13.6.19; Sent. 208/2019 d.14.6.19; Sent. 310/2019 d. 9.11.19; Sent.369/2019 d.18.10.19; Sent.370/2019 d.18.10.19; Sent. 394/2019 d.15.11.19; Sent. 395/2019 d. 15.11.19; III^ Sezione C.C.Centrale Sent. 199/2019 d. 25.01.19; Sent. 266/2010 d. 19.12.2019; Sent. 267/2019 d.19.12.19 ed infine Sent. 228/2019 d.22.11.19.), il GUP della Corte dei Conti della Regione Sicilia, ritenendo di dover valutare la possibilità di elaborare una prognosi di non manifesta infondatezza riguardo la dubbia costituzionalità dell’art. 54, ha espressamente richiesto all’INPS di produrre una serie di dati fattuali su cui poter valutare la costituzionalità o meno della norma.
 

Ciò è accaduto, per la prima volta, nel procedimento n° 65623 R.S., chiamato all’Udienza del 17.12.2019, quando il GUP ha assunto la testuale Ordinanza :- “ Il Giudice, ritenuto che nel presente giudizio viene invocato l’art. 54 DPR 1092 del 1973, e che, ad un primo sommario esame, tale disposizione potrebbe porsi in contrasto con l’art 3 della Costituzione, sotto il profilo dell’eguaglianza e della irragionevole disparità, con l’Art. 81 sotto i profili della copertura della legge di spesa, dell’equilibro di bilancio e dell’equità intergenerazionale; ritenuto che tale valutazione in diritto presuppone un accurato accertamento in fatto, al fine di verificare quanta parte del trattamento pensionistico, di cui all’invocato art. 54, sia finanziata con i contributi versati dal lavoratore e dal datore di lavoro e quanta parte, invece, ricada sulla fiscalità generale. Onera l’ente previdenziale di depositare- entro 120 giorni da oggi- una breve relazione, nella quale, avendo riguardo alla durata media della vita, quantifichi sia pure in via approssimativa l’importo complessivo del trattamento pensionistico, come eventualmente rideterminato, distinguendo tra la parte finanziata con i contributi e la parte finanziata dalla fiscalità generale. Il giudice rinvia, pertanto, all’Udienza del 13 maggio 2020.”

Così entro 120 giorni, cioè entro la data del 14 aprile 2020, e si badi bene si tratta di un termine ordinatorio che non prevede sanzioni o decadenze, l’INPS dovrà depositare una succinta relazione con la quale fornire al GUP tutti i dati da questi richiesti.
 

Per la cronaca è da dire che tutti i procedimenti pensionistici aventi ad oggetto l’applicazione dell’art. 54, celebrati innanzi allo stesso Giudice successivamente alla data del primigenio del 17.12.2019, con la stessa identica ordinanza e per lo stesso motivo, sono stati rinviati a date successive all’Udienza del 13 Maggio. Con la conseguenza, che l’INPS si è vista procrastinare, in relazione a ciascuna controparte, il termine di 120 giorni al di là della data del 14 aprile 2020. Destino, questo, che è toccato anche al nostro studio all’Udienza del 19.02.2020, nel corso della quale, per aver voce sui profili prodromici dell’aleggiata questione di costituzionalità pendente, abbiamo richiesto al GUP della Sezione Territoriale Sicilia, ma invano, che anche il nostro procedimento venisse rinviato all’Udienza del 13 Maggio 2020.
 

Nel quadro giudiziario descritto, quindi, in attesa che l’INPS fornisca i dati fattuali richiesti e sperando di essere ammessi al legittimo contraddittorio sui vari punti all’Udienza del prossimo 16 luglio 2020, ci pare opportuno offrire in questa sede, ai colleghi che saranno impegnati a discuterla nel prossimo contenzioso, alcune criticità che la questione, così come formulata dal giudicante, sembra presentare.
 

1°) Gli arresti giurisprudenziali.

Riguardo la problematica che investe l’art. 54 DPR 1092/1973, va preventivamente evidenziato come si sia già formata, nella giurisprudenza delle Tre Sezioni Giurisdizionali Centrali d’Appello della Corte dei Conti, una consolidata nomofilachia orizzontale sui seguenti punti:

1. Sull’attuale efficacia e vigenza della norma;

2. Sulla sua applicabilità nei confronti dei Militari posti in quiescenza col sistema misto che al 31.12.1995 non godevano di almeno 18 anni di servizio utile;

3. Sull’applicabilità secondo il sistema retributivo previsto dalla normativa preesistente ed in favore di tutti i militari collocati in quiescenza ben oltre il 31.12.1995;

4. Sulla cristallizzazione della percentuale del 44% al compimento del 15° anno di servizio utile, considerandosi neutra la parte eccedente tale periodo sino al 31.12.1995;

5. Sull’individuazione, per quanto detto al capo che precede, del coefficiente di rendimento annuo in quota “A e B” Retributiva della percentuale, per i primi 15 anni, del 2,93% annuo.

2°) Lo stare decisis.

Tutti i riferimenti citati, debbono ritenersi condivisi dal GUP della Sicilia-Palermo il quale, nell’ordinanza de quo, adeguandosi allo “stare decisis”, sostanzialmente si dissocia dalla tesi ermeneutica sostenuta dall’INPS, sia riguardo l’applicabilità dell’art. 54 ai soli collocati in pensione cessati dal servizio nella forbice fra 15-20 anni maturati entro il 31.12.1995, sia dalla sua abrogazione implicita derivante dall’entrata in vigore della Legge 335/1995 che dalla successione nel tempo dei diversi sistemi previdenziali.

Ne consegue che la prognosi di costituzionalità ha come oggetto di riferimento l’art.54 nella sua interpretazione di norma applicabile a tutti quei militari che al 31.12.1995 vantino un servizio utile compreso nella forbice fra 15 e 20 anni, mentre quelli arruolati successivamente ( fatte salve le naturali eccezioni dovute ai percorsi/carriere personali), non avendo raggiunto i 15 anni di servizio utile al 31.12.1995 ne rimangono esclusi.

Ciò comporta che l’art. 54 comma 1° del DRP 1092/1973, nell’interpretazione nomofilattica prospettata dalla Corte Centrale trova applicazione riguardo ad una fascia di militari decisamente limitata.

3°) Riconoscimento del diritto quesito.

A tali militari, che al 31.12.1995, avevano prestato un servizio utile pari a 15, 16 e 17 anni con una normativa pensionistica che ne prevedeva l’applicazione del sistema retributivo, con l’entrata in vigore il 1.1.1996 del sistema contributivo, il Legislatore ha ritenuto di riconoscere il diritto quesito all’art. 1 comma 12° disponendo “ Per i lavoratori iscritti alle forme di previdenza di cui al comma 6 che alla data del 31 dicembre 1995 possono far valere un’anzianità contributiva inferiore a diciotto anni, la pensione è determinata dalla somma: a) della quota di pensione corrispondente alle anzianità acquisite anteriormente al 31 dicembre 1995 calcolata, con riferimento alla data di decorrenza della pensione, secondo il sistema retributivo previsto dalla normativa vigente precedentemente alla predetta data; b) della quota di pensione corrispondente al trattamento pensionistico relativo alle ulteriori anzianità”
 

Quindi con la Legge 335/1995, il Legislatore, introducendo una riforma epocale nel settore previdenziale, sostituendo il sistema retributivo a quello contributivo con decorrenza dal 1.1.1996, ha voluto fissare una linea di demarcazione fra il personale che al 31.12.1995 aveva raggiunto i 18 anni di servizio utile e coloro i quali a tale data non avevano raggiunto tale requisito. Mantenendo i primi nell’ambito del sistema retributivo e disponendo per i secondi l’applicazione della normativa (retributiva) vigente anteriormente alla data del 31.12.1995 riconoscendogli, in pratica, il diritto a vedersi liquidata la quota di pensione riguardante quel periodo ( a sua volta distinta in quota a) e quota b) in relazione ai diversi criteri di formazione delle basi pensionabili al 31.12.1992 ed al 31.12.1995) secondo la normativa previgente.

4°) La normativa previgente da applicare.

Per il comparto che ci interessa, quello della Difesa – Sicurezza – Soccorso Pubblico, la normativa previgente risulta particolarmente frammentaria, articolata e complessa, basti pensare alla riforma dell’ausiliaria, al differenziato sistema delle maggiorazioni, all’applicazione o meno dell’art. 3 comma 7 D.Lgs. 165/97, discipline che, prodotto della peculiarità dell’attività lavorativa svolta dal Comparto, è ormai oggetto di una progressiva armonizzazione endogena da parte del Legislatore.
 

Ma ciò che rileva, ai nostri fini di analisi della costituzionalità della norma, è il D.P.R. del 29.12.1973 n. 1092 , col quale il Legislatore ha approvato il Testo Unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato. Nel corpo di tale testo il Legislatore ha operato una precisa distinzione tra il trattamento di quiescenza spettante al personale civile a cui è riservato il Titolo III rubricato “ Trattamento di quiescenza normale” Capo I “Personale Civile” Parte I “Diritto al Trattamento di quiescenza” artt. da 42 a 51 e il trattamento di quiescenza spettante al personale militare descritto nello stesso Titolo III “ Trattamento di quiescenza normale” ma al Capo II dedicato al “Personale Militare” Parte I “Diritto al trattamento normale” artt. da 52 a 63.
 

Quindi, la diversificazione voluta dal legislatore ai fini del trattamento pensionistico ha inteso accordare alle due categorie di personale, quella civile e quella Militare del Comparto difesa e sicurezza, distinte discipline e diversi regimi giuridici.
 

In tale tessuto normativo significativamente differenziato, si inserisce a favore dei militari l’Art. 54 che ai commi 1° e 2° prevede espressamente quanto segue :-“ “La pensione spettante al militare che abbia maturato almeno quindici anni e non più di venti anni di servizio utile è pari al 44 per cento della base pensionabile, salvo quanto disposto nel penultimo comma del presente articolo.
 

La percentuale di cui sopra è aumentata di 1,80 per cento ogni anno di servizio utile oltre il ventesimo.”

Ne consegue che sin dalle origini del moderno sistema previdenziale, il Legislatore ha inteso differenziare il trattamento previdenziale riservato al Comparto difesa e sicurezza, rispetto a quello riservato al personale civile, e ciò in funzione della diversa tipologia lavorativa prestata dalle categorie.

5°) Vivenza nel tempo dell’art. 54 DPR 1092/1973.

Della vivenza nel tempo dell’art. 54 in narrativa, ne sono prova inequivoca:

1. D.Lgs. n. 165/1997 ove non viene introdotta alcuna esclusione o limitazione all’applicabilità dell’art. 54 d.p.r. n. 1092/1973 nella liquidazione della quota da computarsi con il metodo retributivo nei trattamenti di quiescenza del personale militare, liquidati con il sistema misto ex art. 1, comma 12 L. n. 335/1995.

2. Dalla circolare ex Inpdap n. 22 del 18/09/2009, emanata nello specifico per l’Arma dei Carabinieri;

3. Dalla Circolare del Ministero del Tesoro n. 57 del 24/06/1998 ove si impartiscono direttive a tutti gli Uffici per il calcolo, tra l’altro della pensione in quota retributiva, prevedendo la divisione della stessa nelle due quote A e B.

4. Dall’art. 1867 del D. Lgs 66/2010 (Codice dell’Ordinamento Militare) ove vengono richiamato espressamente le aliquote di rendimento previste dalle norme di cui all’art 54 del DRP 29/12/1973 n° 1092.”

Pertanto, nel 2010, con l’introduzione del codice dell’ordinamento militare ad opera del D. Lgs. 66/2010, viene dunque ribadita la volontà del legislatore di preservare integralmente l’impianto normativo di cui all’art 54 TU 1092/73 che è ad oggi vivente come affermato da tutta la giurisprudenza della Corte Centrale di Appello.

6°) Specificità del Comparto Difesa e Sicurezza.

Riguardo le differenze sul trattamento previdenziale fra personale civile e Comparto Difesa e Sicurezza, quanto desumibile originariamente per l’interprete, attraverso una mera comparazione dell’analisi sistematica e della disciplina normativa, ha ricevuto da parte del Legislatore un riconoscimento formale con la Legge 4.11.2010 n° 183 (Collegato Lavoro).

Infatti all’art. 19 sotto la rubrica “Specificità delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco” al comma 1° si prevede testualmente: “1. Ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché’ dello stato giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attività usuranti.- 2. ….omissis”
 

Quanto sinteticamente ricostruito come quadro sistemico della tematica che ci investe, evidenzia come l’intero Comparto Difesa e Sicurezza costituisca una categoria professionale che presenta caratteristiche peculiari di specialità che la rendono profondamente diversa da quella della generalità dei dipendenti dello Stato. Né debbono trarre in inganno quelle finalità di armonizzazione che il Legislatore a partire dal dlgs 165/1997 sta progressivamente perseguendo negli anni. Infatti, l’armonizzazione costituisce un fenomeno di riordino ed omologazione della disciplina giuridica del tutto interna al Comparto Difesa e Sicurezza.

Violazione articoli
3 (eguaglianza) 2 (Ragionevolezza) 38 (Adeguatezza)
della Carta Costituzionale

Entrando, quindi, nel merito della valutazione dei requisiti di costituzionalità riguardanti l’art.54, si può affermare che il trattamento previdenziale riservato ai militari (l’aliquota fissa del 44% nella forbice tra 15 e 20 anni al 31.12.1995 rispetto a quella del 35% riservata al personale civile per il minimo pensionabile di 15 anni) trova la sua ragion d’essere, e quindi il requisito della ragionevolezza, nell’affermata “Specificità delle Forze armate, delle Forze di polizia a ordinamento militare e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco”, giustificando innanzi alla descritta diversità e peculiarità dell’attività lavorativa svolta, una diversa disciplina sia economica che previdenziale. Nel caso di specie, in particolare, le diversità considerate dal legislatore quale elemento discriminante fra le due categorie lavorative, non sono desumibili solo dall’analisi della comparazione fra le due diverse discipline normative che li regolano (fra le varie, si pensi alla significativa differenza del minimo pensionabile che per i civili è fissato in 15 anni effettivi mentre per i militari è stabilito in 15 anni utili di cui 12 effettivi), ma trovano la loro ragione, giustificazione ed affermazione inequivoca anche nel dettato normativo del citato art. 19 della Legge 4.11.2010 n° 183 (Collegato Lavoro), ove la diversità e specificità del lavoro viene affermata proprio come criterio “Ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e previdenziale …..”
 

Ad implementare, poi, il requisito della ragionevolezza della scelta del Legislatore, è l’aver voluto salvaguardare, attraverso l’art. 54 in narrativa, per la fascia del personale militare con servizio utile fra i 15 e 20 anni, quei diritti previdenziali acquisiti che i militari, transitando dal regime retributivo a quello contributivo con decorrenza dal 1.1.1996, avrebbero totalmente perso in assenza della citata previsione normativa o che sarebbero risultati penalizzati ove avesse stabilito, anche per tale categoria l’aliquota del 35% riservata invece al personale civile.
 

Ed al requisito della ragionevolezza come sopra delineato, alla scelta legislativa del regime differenziato imposto con l’art.54, si aggiunge anche quello dell’adeguatezza in riferimento all’art.38 co.II° della Carta Costituzionale. Infatti mantenuto inalterato il tetto massimo dell’80% pensionabile (previsto per entrambe le categorie all’art. 44 comma 1° per il personale civile ed all’art. 54 comma 7° per il personale militare) l’aliquota del 44%, ove spalmata nella previsione dei 15 anni del minimo pensionabile, da corpo ad una percentuale del 2,93 annuo considerato che il periodo eccedente tale anzianità è, per giurisprudenza ormai consolidata, da considerarsi neutro.
 

Quindi, la differenza esistente fra le aliquote del 35% e quella del 44%, risulta non solo ragionevole per le sopra dette considerazioni, ma anche adeguata a valorizzare e salvaguardare quel primo consistente periodo della carriera militare (appunto fra i 15 e 20 anni) vissuto dal personale sotto la disciplina previdenziale del preesistente sistema retributivo.
 

Ne consegue che la ragionevolezza e l’adeguatezza della presenza dell’art.54 nel sistema previdenziale ne giustifica la sua corrispondenza al dettato costituzionale e con esso il rispetto del principio di eguaglianza che non ci appare risultare leso nella sua applicazione sostanziale, avendo il Legislatore, per le diverse caratteristiche e peculiarità del lavoro svolto, applicato con coerenza , adeguatezza e proporzionalità diversi regimi di valutazione economica.

Articolo 54 – Questione di Legittimità Costituzionale? Perplessità.
II° Capitolo Articolo 81 Equilibrio di Bilancio.

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Arezzo – 21 MARZO 2020

Avv. Guido Chessa

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